Ta strona używa plików „Cookies”
Korzystanie ze strony bez zmiany ustawień przeglądarki w tym zakresie, oznacza zgodę na ich używanie. Więcej informacji na ten temat znajduje się w naszej polityce prywatności. X

Jakie są konsekwencje regulacji o supermarketach dla inwestorów

Katarzyna Kutrzepa

Rzeczpospolita (Prawo w Biznesie), 10 czerwca 2016

 

Centrum handlowe może powstać wyłącznie tam, gdzie przewiduje to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

Lokalizacja oraz budowa centrów handlowych budziła i nadal często budzi spore kontrowersje. Stąd też ustawodawca wprowadzał różne regulacje prawne w celu rozwiązania problemów związanych z powstawaniem wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Regulacje te okazywały się często niepełne, a czasem nawet niekonstytucyjne i zamiast rozwiązywać problemy, powodowały w praktyce wiele niejasności. Wyrazem tego niejednokrotnie było odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych bazujące na różnych interpretacjach nieprecyzyjnych przepisów.

Odpowiedzią ustawodawcy na wątpliwości prawne jest ustawa z 25 września 2015 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa) opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2015 pod poz. 1713. Ustawa uzupełnia ustawę z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) o regulacje dotyczące lokalizacji centrów handlowych o powierzchni powyższej 2000 m.kw„ to jest tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych i wraz z ustawą z 9 października 2015 roku o rewitalizacji ma w zamyśle ustawodawcy stanowić kompleksowe rozwiązanie dotychczasowych problemów w zakresie lokalizowania tych obiektów. Lokalizacja centrów handlowych, jak wynika z uzasadnienia ustawy, ma odbywać się w sposób jawny, transparentny, przy zapewnieniu udziału społeczności lokalnej oraz w sposób zapewniający efektywność podejmowanych działań rewitalizacyjnych.

Dwie zasady

Ustawa zawiera dwie podstawowe normy, których zadaniem jest usunięcie wszelkich dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i wypełnienie luk prawnych.

Pierwsza z nich to norma nakazująca gminie określenie obszarów, na których mają być sytuowane obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. m.kw. już w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy („studium”), jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację takich obiektów handlowych.

Druga norma wprowadza wyraźną zasadę, że lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. m.kw. może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo na mocy ustawy wprowadzono zasadę, że plan miejscowy przewidujący lokalizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno- przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu.

Decyzja czy plan

Przed wejściem w życie ustawy centra handlowe lokalizowane były zasadniczo na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taką normę co do zasady wyinterpretowano z powołanego art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak w orzecznictwie sądowym pojawiły się różne linie orzecznicze i różne, często zupełnie rozbieżne sposoby stosowania tego przepisu. Po utracie mocy obowiązującej przez ustawę o WOH przestała dodatkowo obowiązywać norma dotycząca powierzchni 400 m.kw. jako powierzchni wyróżniającej wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Jak wskazano w uzasadnieniu ustawy, orzecznictwie pojawił się zatem pogląd, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który usunął zmienioną treść przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lokalizowanie centrów handlowych mogło następować na podstawie tak decyzji WZ jak i planu miejscowego.

Część sądów administracyjnych uznawała jednak, że lokalizowanie centrów handlowych o powierzchni powyżej 2 tys. m.kw. nadal wymaga uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ten właśnie sposób ukształtowała się dalsza praktyka i przeważające orzecznictwo sądowe. Podstawą dla takiej linii orzeczniczej był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2012 roku wydany w sprawie II OSK 1515/11, z którego to wynikało, że ustalenie przeznaczenia terenu pod budowę obiektu handlowego wielkopowierzchniowego przekraczającego 2 tys. m.kw. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie narusza swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Poprzez obowiązek przeznaczenia w miejscowym planie – akcie prawa miejscowego – terenu pod budowę wielkopowierzchniowego obiektu handlowego nie dochodzi do limitowania (reglamentowania) wolności działalności gospodarczej. Wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (lokalizacji obiektu) bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której stanowi art. 22 Konstytucji. Mimo tego wyroku pojawiały się także odmienne orzeczenia (na przykład sądu administracyjnego w Gliwicach). Trzeba mieć jednak na uwadze, jak wskazał ustawodawca, w uzasadnieniu ustawy, że orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące lokalizacji centrów handlowych pojawiały się wyłącznie w przypadku wystąpienia konfliktów przestrzennych, w szczególności w sytuacji lokalizowania ich na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Gdy zaś powstanie centrum handlowego na podstawie takiej decyzji nie budziło sprzeciwu społeczności lokalnej, decyzja taka nie była zaskarżana do sądu administracyjnego i stawała się ostateczna. W efekcie pojawiały się także centra handlowe lokalizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z tego ani orzecznictwo sądowe ani pojawiające się interpretacje omawianych regulacji nie wypełniły luki prawnej w omawianej regulacji i nie usunęły rozbieżności, jakie pojawiały się w praktyce dotyczącej lokalizacji centrów handlowych. Stąd konieczność nowelizacji.

Ustawa przesądziła opisane wątpliwości i przychylając się do przeważającego orzecznictwa sądowo administracyjnego wprowadziła zasadę, że lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. m.kw. może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał ustawodawca, uzasadnieniem dla takiego rozwiązania jest istotny wpływ wielkopowierzchniowych centrów handlowych na stan zagospodarowania przestrzennego oraz równowagę procesów ekonomicznych w gminie.

Ponadto, w uzasadnieniu do ustawy wskazano, że rozwiązanie zakładające wprowadzenie regulacji dotyczącej handlu wielkopowierzchniowego w drodze aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, jest również zgodne z dyrektywą usługową (dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 roku dotycząca usług na rynku wewnętrznym).

Problemy już historyczne

Wcześniejszą próbą uporządkowania kwestii związanych z tworzeniem i funkcjonowaniem centrów handlowych była ustawa z 11 maja 2007 roku o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (ustawa o WOH). Ustawa ta definiowała wielkopowierzchniowy obiekt handlowy jako obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m.kw., w którym prowadzona jest jakakolwiek działalność handlowa. Zgodnie z ustawą o WOH utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego wymagało uzyskania zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację tego obiektu. Zezwolenie zaś mogło być wydane po stwierdzeniu przez organ przypadku zgodności lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, po uzyskaniu pozytywnej opinii wyrażonej przez właściwą radę gminy, zaś w przypadku obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. m.kw. – wyłącznie w przypadku braku sprzeczności lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego z planem zagospodarowania przestrzennego województwa i po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwego sejmiku województwa. Dodatkowo ustawa o WOH w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym zmieniała regulację art. 10 ust. 2 pkt 8, w wyniku czego kryterium powierzchni sprzedaży obiektu handlowego decydującego o obowiązku określenia w studium obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych, zmniejszono z 2 tys. m.kw do 400 kw.m. Ustawa o WOH nie obowiązywała jednak długo. Wyrokiem z 8 lipca 2008 r. wydanym w sprawie K 46/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził jej niezgodność z konstytucją. Na skutek utraty mocy przez ustawę o WOH powstała luka prawna, dotycząca zasad lokalizacji centrów handlowych oraz powierzchni wyróżniającej wielkopowierzchniowe obiekty handlowe od pozostałych obiektów handlowych.

Komentarz Eksperta

Po wejściu w życie ustawy nie ma już wątpliwości, że centrum handlowe może powstać wyłącznie tam, gdzie przewiduje to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku zaś, gdy plan nie zakłada lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, inwestor zainteresowany danym terenem na potrzeby takiej inwestycji, musi wystąpić z wnioskiem do gminy o zmianę planu zagospodarowania. Przy czym musi się liczyć z tym, że decyzję w tym zakresie podejmują zawsze organy gminy zgodnie z procedurami przewidzianymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Z punktu widzenia inwestora, ale także i z punktu widzenia lokalnej społeczności, istotne znaczenie ma także rozwiązanie zakładające, że plan miejscowy przewidujący lokalizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego musi być sporządzany dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno – przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu, a nie tylko nieruchomości, na których obiekt ma zostać wybudowany. Plan miejscowy obejmując cały obszar zmian przestrzennych będzie niejako „z góry” regulował kwestie, które na etapie realizacji i funkcjonowania inwestycji mogłyby rodzić konflikty przestrzenne, co nie pozostanie bez wpływu na zwiększenie bezpieczeństwa inwestycyjnego,