Ta strona używa plików „Cookies”
Korzystanie ze strony bez zmiany ustawień przeglądarki w tym zakresie, oznacza zgodę na ich używanie. Więcej informacji na ten temat znajduje się w naszej polityce prywatności. X

Czy istnieje możliwość odzyskania opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO?

Mikołaj Zdyb

Zamawiający. Zamówienia publiczne w praktyce, 1 września 2014

 

Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, przepis dotyczący kosztów sądowych w sprawach cywilnych z zakresu zamówień publicznych jest niezgodny z Konstytucją RP. Tym samym pojawiają się szanse na otrzymanie zwrotu „nadpłaconej” części opłaty sądowej.

W dniu 15 kwietnia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał głośny wyrok w sprawie SK 12/13, w którym orzekł, iż art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych jest niezgodny z Konstytucją RP.

Przypomnijmy, że zakwestionowany przepis dotyczył wysokości opłaty sądowej od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej. Przewidywał on, że jeżeli skarga dotyczy czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego podjętych po otwarciu ofert, wówczas opłata sądowa wynosi 5% wartości przedmiotu zamówienia, jednak nie więcej niż 5 000 000 zł. Przedmiotowy przepis, który został wprowadzony do polskiego porządku prawnego na mocy ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, obowiązywał w okresie od 22 grudnia 2009 r. do dnia wejścia w życie powyższego wyroku TK w dniu 28 kwietnia 2014 r.

Jak wynika z uzasadnienia do wyroku, Trybunał uznał, że sam stosunkowy mechanizm obliczania wysokości opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO jest co do zasady akceptowalny, niemniej jednak podzielił zastrzeżenia skarżących co do maksymalnej wysokości opłaty ustalonej na poziomie 5 000 000 zł, którą uznał za arbitralną i wygórowaną. Zdaniem Trybunału, tak wysoki maksymalny limit opłaty sądowej jest przejawem nadmiernego fiskalizmu i może skutkować nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa do sądu, niekiedy nawet całkowicie eliminując możliwość uzyskania przez uczestnika postępowania ochrony jego słusznych praw naruszonych przez zamawiającego.

W związku z powyższym orzeczeniem, począwszy od 28 kwietnia 2014 r. aż do czasu ewentualnego wprowadzenia przez ustawodawcę nowych regulacji, wysokość opłaty sądowej od wszystkich skarg wnoszonych na orzeczenia KIO powinna być określana w oparciu o pozostający w mocy art. 34 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Powyższy przepis przewiduje, że od skargi na orzeczenie KIO pobiera się opłatę stałą w wysokości pięciokrotności wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której dotyczy skarga. Wysokość wpisu od odwołania jest uzależniona od rodzaju i przedmiotu postępowania. Wpis od odwołania wynosi odpowiednio dla dostaw i usług 7 500 zł w postępowaniach o wartości poniżej progów unijnych i 15 000 zł w tzw. Postępowaniach unijnych (tj. takich, w których zachodzi obowiązek przekazywania ogłoszeń o zamówieniach Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich). Wartość ta jest wyższa w przypadku postępowań na roboty budowlane i wynosi odpowiednio 10 000 zł i 20 000 zł1 . Zważywszy na fakt, że wysokość opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO stanowi równowartość pięciokrotności wysokości wpisu od odwołania, będzie ona wynosiła odpowiednio 37 500 zł lub 75 000 zł dla dostaw i usług oraz 50 000 zł lub 100 000 zł dla robót budowlanych. Kwota 100 000 zł stanowi zatem obecnie maksymalny limit opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO.

Nasuwa się pytanie: czy w związku z wyrokiem TK stronom, które wniosły opłatę od skargi w wysokości określonej na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, przysługuje roszczenie o zwrot części opłaty sądowej przekraczającej opłatę określoną na podstawie obecnie obowiązującego przepisu?

Odpowiedź na powyższe pytanie wymaga przeprowadzenia głębokiej analizy przepisów prawa zamówień publicznych, prawa konstytucyjnego oraz przepisów postępowania cywilnego i niestety, nie jest ona jednoznaczna. Sam wyrok TK nie określa trybu odzyskania „nadpłaconych” opłat sądowych, jak również nie zawiera wskazówek, z których mogłoby wynikać, czy taka możliwość istnieje oraz, ewentualnie, na podstawie jakich przepisów. Wydaje się, że z praktycznego punktu widzenia możliwość wnoszenia roszczeń odszkodowawczych o zwrot „nadpłaconej” opłaty sądowej będzie miała znaczenie wyłącznie dla strony przegrywającej sprawę ze skargi na orzeczenie KIO, ponieważ to ona ostatecznie ponosi koszty opłaty sądowej.

Podstawa prawna oraz przesłanki odpowiedzialności

Przepisem, który należy w pierwszej kolejności rozważyć jako ewentualną podstawę dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, jest art. 41711 § 1 Kodeksu cywilnego. Przewiduje on odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego za tzw. delikt normatywny. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

 

Przekładając powyższą normę na okoliczności rozważanej sprawy należy stwierdzić, że powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej jest uzależnione od łącznego wystąpienia następujących przesłanek:

  1. wydanie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją;
  2. powstanie szkody;
  3. adekwatny związek przyczynowy między wydaniem aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją a powstaniem szkody.

Zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywilnego ciężar dowodu, czyli wykazania wszystkich przesłanek odpowiedzialności, spoczywa na powodzie (poszkodowanym).

W zakresie przesłanki w postaci wydania aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, w przedmiotowej sprawie jest ona spełniona, ponieważ zakwestionowany przepis stanowi część aktu normatywnego, którego niezgodność z Konstytucją została stwierdzona we właściwym trybie, czyli wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (tzw. prejudykatem).

Przesłankę dotyczącą powstania szkody należy badać indywidualnie dla każdego przypadku. Przez szkodę należy rozumieć nie tylko poniesione straty, ale również utracone korzyści2 . W rozpatrywanej sprawie wykazanie szkody obejmującej utracone korzyści byłoby jednak niezwykle trudne, ze względów dowodowych. Strona postępowania odwoławczego przed KIO, która nie zdecydowała się na wniesienie skargi na orzeczenie KIO ze względu na nadmiernie wysoką opłatę sądową, może teoretycznie twierdzić, że na skutek braku wniesienia skargi utraciła korzyści o określonej wartości. Jednak, żeby to udowodnić musiałaby wykazać w sposób graniczący z pewnością, że skarga wniesiona na orzeczenie KIO zostałaby uwzględniona. Przeprowadzenie takiego dowodu wydaje się bardzo trudne, zwłaszcza, że nawet dysponowanie bardzo poważnymi argumentami merytorycznymi na poparcie skargi nie oznacza automatycznie wygrania sprawy sądowej (można ją np. przegrać ze względów formalnych). Z powyższych względów należy uznać, że ewentualne roszczenia odszkodowawcze związane z przedmiotowym wyrokiem TK dotyczyłyby przede wszystkim szkód obejmujących poniesione straty, czyli koszt „nadpłaconej” części opłaty sądowej od skargi na orzeczenie KIO poniesiony przez stronę przegrywającą sprawę.

W zakresie przesłanki w postaci adekwatnego związku przyczynowego kontrowersyjne jest, czy samo wejście w życie niezgodnego z prawem aktu normatywnego może być traktowane jako wystarczająca przesłanka ustalenia związku pomiędzy wydaniem aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją a powstaniem szkody. W doktrynie reprezentowany jest pogląd, iż pomiędzy wydaniem aktu normatywnego a powstaniem szkody konieczne jest jeszcze zaistnienie zdarzenia sprawczego w postaci aktu stosowania prawa3.

W tym miejscu należy zauważyć, że wskazanie takiego zdarzenia jest możliwe w przypadku uczestnika postępowania skargowego, który nie wnosił skargi, lecz przegrał sprawę. W tej sytuacji podstawą poniesienia kosztów opłaty sądowej jest konkretne orzeczenie sądowe, zawierające rozstrzygnięcie dotyczące kosztów procesu nakazujące poniesienie kosztów opłaty sądowej stronie przegrywającej. Sytuacja jest bardziej problematyczna w przypadku skarżącego, który przegrał sprawę, ponieważ w jego wypadku opłata została uiszczona bezpośrednio na podstawie ustawy, bez wystąpienia odrębnego zdarzenia sprawczego w postaci orzeczenia sądu.

Problem skutków czasowych wyroku TK

Zgodnie z przepisem art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia. Trybunał może określić w orzeczeniu inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, przy czym, w przypadku ustawy termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy. W przedmiotowej sprawie TK nie wskazał innego terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, więc orzeczenie TK weszło w życie z dniem ogłoszenia, czyli 28 kwietnia 2014 r.

Od kwestii daty wejścia w życie wyroku TK należy rozróżnić zagadnienie jego skuteczności czasowej, czyli ustalenia, czy wyrok wywiera skutek wstecznie (jest retrospektywny), czy jedynie na przyszłość (jest prospektywny). Ma to fundamentalne znaczenie dla rozważań dotyczących możliwości odzyskania „nadpłaconej” części opłaty sądowej. Wyłącznie jeżeli uznamy, że przedmiotowy wyrok TK działa wstecz, a więc obejmuje swą skutecznością okres poprzedzający jego wejście w życie, istnieje podstawa do przyjęcia, że pobranie opłaty sądowej w tej wysokości było niezgodne z prawem, a tym samym może być podstawą roszczenia odszkodowawczego.

Zagadnienie skuteczności czasowej wyroków TK pozostaje sporne w doktrynie i orzecznictwie

W doktrynie reprezentowany jest pogląd, iż wyroki Trybunału wywierają skutki wsteczne, chyba, że co innego wynika z ich treści, np. poprzez stwierdzenie, że „wyrok nie daje prawa zwrotu świadczeń”, albo „nie daje prawa do wznowienia postępowania4”. Argumentem przytaczanym na poparcie tego stanowiska jest m.in. norma art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, która przewiduje, że orzeczenie TK o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a więc ma skutek wsteczny. Ponadto przyjmuje się, że nie można żądać odszkodowania w przypadku, gdy TK odroczył w wyroku termin utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją5 . W świetle powyższego należy uznać, że skoro TK nie stwierdził w treści wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., iż nie ma on skutku wstecznego, jak również nie odroczył terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu art. 34 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, to przedmiotowy wyrok ma skutek wsteczny. W związku z tym może stanowić on podstawę do podnoszenia roszczeń odszkodowawczych.

Z drugiej strony, w doktrynie wyrażany jest również całkowicie przeciwny pogląd, zgodnie z którym, jeżeli Trybunał nie postanowił inaczej w swym orzeczeniu, to nie ma ono skutku wstecznego, ponieważ utrata mocy obowiązującej danego aktu normatywnego następuje w dniu wejścia w życie wyroku TK, przy czym nie wyklucza to możliwości żądania wznowienia postępowania oraz żądania odszkodowania, z tym, że nie na podstawie art. 4171 § 1 k.c., lecz na podstawie art. 4171 § 2 k.c6.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się ponadto pogląd, zgodnie z którym, jeżeli niekonstytucyjność stwierdzona przez TK dotyczy przepisów o charakterze materialnym, wówczas orzeczenia TK są skuteczne wstecz7, natomiast, jeżeli niekonstytucyjność dotyczy przepisów o charakterze proceduralnym, wówczas wyrok TK ma moc wyłącznie na przyszłość8. W ocenie autora przedmiotowy przepis dotyczący wysokości opłaty sądowej ma charakter proceduralny. Oznacza to, że zgodnie z powyższym podejściem należałoby uznać, że wyrok z dnia 15 kwietnia 2014 r. nie ma mocy wstecznej, a co za tym idzie nie może być podstawą roszczeń odszkodowawczych.

Odpowiedzialność odszkodowawcza

Pozwanym w procesie odszkodowawczym na podstawie art. 4171 § 1 k.c. będzie ten podmiot, który wydał niekonstytucyjny akt normatywny. Ponieważ w rozważanym przypadku akt normatywny został wydany przez organ państwowy, podmiotem zobowiązanym do zapłaty powinien być Skarb Państwa.

Odrębnej analizy wymaga przypadek, w którym podmiot wnoszący skargę na orzeczenie KIO wygrał sprawę i koszty opłaty sądowej obciążyły jego przeciwnika. Nasuwa się pytanie, czy w takiej sytuacji strona przegrywająca sprawę powinna wystąpić o zwrot świadczenia/odszkodowanie przeciwko przeciwnikowi procesowemu, czy przeciwko Skarbowi Państwa. Wstępnie nie można wykluczyć żadnego z tych rozwiązań. Teoretycznie poszkodowany może wystąpić przeciwko przeciwnikowi procesowemu z powództwem o zwrot świadczenia nienależnego na podstawie art. 410 § 1 k.c. Wątpliwe jest jednak, czy powyższe świadczenie było faktycznie nienależne, skoro zostało zasądzone orzeczeniem sądu. Wydaje się, że lepszym rozwiązaniem byłoby zwrócenie się przez stronę przegrywającą sprawę skargową, na którą nałożono obowiązek zwrotu kosztów opłaty sądowej na rzecz przeciwnika procesowego, z roszczeniem odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa. W tym celu należałoby wystąpić z żądaniem o wznowienie postępowania skargowego w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach (na podstawie art. 4011 k.p.c.), a po uchyleniu lub zmianie orzeczenia w tym zakresie, wystąpić przeciwko Skarbowi Państwa z roszczeniem odszkodowawczym na podstawie art. 4171 § 2 k.c.

Podsumowanie

Zważywszy na fundamentalne rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie w kwestii skuteczności czasowej orzeczeń TK, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy podmiotowi, który wpłacił opłatę sądową w „nadmiernej” wysokości, przysługuje roszczenie odszkodowawcze względem Skarbu Państwa.

Z jednej strony, w ocenie autora, należy zgodzić się z poglądem o wstecznym skutku orzeczeń TK (jeżeli z wyroku nie wynika co innego lub nie przesunięto daty jego wejścia w życie). Z drugiej zaś, w przypadku przedmiotowego orzeczenia dodatkowe ryzyko prawne wiąże się z faktem, iż ma ono charakter proceduralny, co przemawiałoby jednak za prospektywnym działaniem wyroku TK.

Pomimo powyższych poważnych wątpliwości, w ocenie autora istnieje szansa na skuteczne wnoszenie roszczeń odszkodowawczych o zwrot „nadpłaconej” części opłaty sądowej względem Skarbu Państwa, w oparciu o art. 4171 § 1 k.c. (względnie art. 4171 § 2 k.c.). Jednocześnie, mając na uwadze istniejące rozbieżności w nauce prawa, nie można wykluczyć, że w zależności od doktrynalnego podejścia reprezentowanego przez poszczególne składy orzekające, w podobnych sprawach mogą zapadać odmienne wyroki.

 

 

 

 


1 § 1 ust. 1-2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. 2010.41.238) w zw. z art. 198 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2013.907 t. j. z późn. zm.).

2 Art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2014.121 t. j.).

3 A. Rzetecka-Gil, Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania – część ogólna, Lex nr 159725.

4 L. Bosek w: System Prawa Administracyjnego T. II. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej pod red. R. Hausnera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, System Informacji Prawnej Legalis, dostęp z dnia 12 VI 2014 r.

5 Tak uchwała Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 7 grudnia 2007 r. III CZP 125/07, Lex nr 322105.

6 G. Bieniek w: Kodeks cywilny. Komentarz. Księga trzecia. Zobowiązania; T. Bielska-Sobkowicz, G. Bieniek, H. Ciepła, P. Drapała, J. Gudowski, M. Sychowicz, P. Trzaskowski, T. Wiśniewski, Cz. Żuławska, 2013, System Informacji Prawnej LexPolonica, dostęp z dnia 12 VI 2014 r.; por. również postanowienie SN z 20 czerwca 2007 r., V CNP 45/2007, Lex nr 347227.

7  Vide wyr. SN z 10.11.1999 r., I CKN 204/98, OSN 2000, Nr 5, poz. 94; wyr. SN z 26.9.2000 r., III CKN 1089/00, OSN 2001, Nr 3, poz. 37; uchw. SN z 23.1.2001 r., III ZP 30/00, OSNAPiUS 2001, Nr 23, poz. 685; wyr. SN z 30.1.2003 r., CKN 1626/00, OSN 2004, Nr 4, poz. 66; wyr. SN z 9.10.2003 r., I CK 150/02, OSN 2004, Nr 7-8, poz. 132.

8 Por. uchw. SN z 23.1.2004 r., III CZP 112/03, OSN 2005, Nr 4, poz. 61.